跨境数据流动引领经济全球化新发展

当下，跨境数据流动治理日益成为全球数字治理的重要领域。国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2021年）》显示，2017年到2021年，我国数据产量从2.3ZB（1ZB=10万亿亿字节）增长至6.6ZB，全球占比9.9%，位居世界第二。据世界银行2021年报告估算，2022年全球数据流动量将超过153000GB/s（1GB=千兆），是2012年的9倍。

跨国企业是跨境数据流动推手

中央财经大学教授朱晓峰在接受《中国贸易报》记者采访时表示，数据作为一种关键的生产要素，在经济活动中参与价值转移与价值创造，并推动了劳动力、土地、资本、技术等传统生产要素深刻变革与优化重组。对于身处数字经济发展全球化进程的各国而言，引领新一轮经济全球化，特别是数字经济全球化的关键，在于进一步加强与其他国家、地区的交流，促进数据要素在全球范围内的有效流动并充分运用数据资源。从这个角度看，海量数据以及跨境数据流动有助于促进我国的对外开放，我国需要充分利用数据资源，维护我国在全球产业链和供应链的重要地位，更加紧密地融入和引领经济全球化。

“数据跨境流动是经济全球化的必然结果，也是当下和未来经济发展的常态。”中央财经大学副教授张金平表示，数字经济是市场经济发展到一定时期的表现，其突出的特点是通过数据来驱动商业模式创新和经济发展。在这一过程中，企业尤其是跨国企业基于资源的全球优化配置，可能将在一国收集的数据转移到另一国进行存储和处理，然后根据大数据分析结果决定下一步的商业决策。因此，数据跨境流动，一方面有利于企业的资源优化配置和全球经济的进一步融合，另一方面也可能产生不良影响。这种不良影响源于数据代表了信息优势和权力，一国绝大部分数据为他国跨国企业持有并跨境转移，可能对国家的经济安全和公共安全带来风险。

张金平进一步分析认为，这种流动主要是跨国企业因为业务需要进行的数据跨境流动，所以数据主要是向跨国企业总部流动。换言之，哪个国家的跨国企业占据全球数据市场，数据就主要向这些跨国企业总部所在国流动。

“我国目前跨境数据流动呈现规模化、区域化特点。”中国政法大学副教授李怀胜表示，随着国际贸易和数字服务进出口规模的持续扩大，跨境流动的数据量持续增加。然而，由于各国数据保护水平参差不齐，数据仅在部分区域之间进行跨境流动。就现阶段跨境数据流动的风险和不足而言，他表示，当前国际上对跨境数据流动规则尚未达成共识，跨境数据流动的国际协调与国内监管均面临着重大挑战。在实践中，大量跨境数据流动依赖企业之间的合同规定（如欧盟的SCC标准合同），在不同法域和国家间寻求合法性基础，增加了企业数据跨境流动的合规成本。此外，基于维护国家安全的考虑，包括我国在内的许多国家开始布局数据本地化体系。例如我国《网络安全法》提出，关键信息基础设施在中国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。我国通过此类限制性措施，守住数据控制权与主动权。

完善数据跨境流动规则

李怀胜认为，未来，我国应继续完善数据跨境流动立法，坚持数据安全保护与数字经济发展并重。他注意到，我国高度重视数据跨境流动治理，应继续健全以《网络安全法》和《数据安全法》为核心的法律法规体系，加快《数据出境安全评估办法》的配套细则，为数据控制者及处理者提供具体可操作的合规标准。同时，我国应充分发挥技术保障作用，以技术手段保障数据跨境流动安全有序。运用技术手段构建安全风险防控体系，促进数据处理方、数据接收方、监管方等多主体的共同协作，建立良性的数据传输生态。

朱晓峰认为，面对数据跨境流动的规则调整，我国应当坚持完善数据跨境流动规则，加强国际合作，并在此基础上推动引领跨境数据流动国际治理。具体可考虑采取以下三项措施：

第一，制定遵循国际公认标准的隐私和数据安全立法框架，加强企业向政府报送个人数据的程序规范性。加快完善数据分级分类管理机制，对涉及国家安全、经济安全、核心科技、战略产业发展和个人隐私等数据资源，实行严格管理，对其他数据则加大开放力度。同时，进一步细化适用安全评估机制的关键基础设施及重要数据类型，扩大适用自评估或备案方式管理的非敏感数据范围，完善科研数据、过境数据等特殊管理政策。建立健全多渠道、便利化跨境数据流动监管机制，拓展标准合同条款、鼓励行业标准和认证，以及第三方监督等。

第二，可以与其他国家、区域组织签署不同层次的跨境数据流动双边或多边协定，并在实践中不断升级、完善。坚持尊重国家数据主权主张，坚持优化司法协助渠道，鼓励以双多边协议建立新型跨境协助机制。其中，尤其要重视个人信息保护的国际合作，明确与第三国管辖权或规则冲突的解决机制，争取与主要国家签订标准互认的框架协议，并积极参与国际规则制定。

第三，发挥中国作为数字经济大国的优势，积极参与并引领跨境数据流动的国际治理。跨境数据流动涉及数据主权、国家安全、法律管辖权、个人隐私、产业竞争等因素。对此，我国应以《全球数据安全倡议》为基础，围绕数据本地化、隐私安全、跨境执法协调等关键事项提出“中国版”解决方案，尊重各国从国家安全、隐私保护和执法需要出发制定分级分类的数据监管框架。鼓励各国建立健全保护个人数据安全的国内法律制度体系，并就彼此的数据保护水平达成明确共识，构建多渠道的跨境数据流动机制。

受访专家表示，我国应在保障国家安全的前提下，充分发挥数据要素对于高质量发展的重要推动作用，建立安全自由的全球数据治理新秩序和数据治理新格局，引领数字经济全球化发展。