最好的普法是执法

10月23日，国家发改委办公厅下发《关于做好迎峰度冬期间煤炭市场价格监管的通知》；10月30日至11月30日，发改委与住建部部署开展商品房销售价格行为联合检查；11月10日，发改委价监局网站通报召开网络零售业和快递业价格法规政策提醒告诫会；11月14日，发改委价监局局长张汉东在中国汽车流通协会行业年会上称，对汽车反垄断只有进行时，没有完成时；11月15日，发改委有关负责人在对上海港、天津港涉嫌垄断行为调查的基础上，要求全国沿海39个港口都要对照此次反垄断调查发现的问题进行自查自纠和切实整改；11月23日，发改委发布《短缺药品和原料药经营者价格行为指南》，对制药业价格垄断行为、原料药买断包销行为提出警告；11月29日，中国氮肥网转发发改委价监局有关《化肥行业价格法律政策提醒告诫》的通知；12月1日，发改委发出通知，统一部署相关省区市价格主管部门立即召开液化天然气价格法规政策提醒告诫会……

在过去的近40天里，国家发改委反垄断执法机构先后对至少8个行业可能存在的价格垄断行为发出不同形式的提醒告诫。

为什么有这么多行业如此密集地被反垄断执法机构提醒告诫？

一部分行业被提醒告诫，是与较大幅度的价格上涨行为有关，如天然气、化肥、煤炭。另一部分行业被提醒告诫，是与价格市场化改革同时释放出了价格串谋的冲动有关，如银行存贷款利率业务、直供电业务、短缺药品生产与分销领域、取消价格管制不久的港口业务。还有一种情况与上游原材料价格上涨较快、带动下游萌发协同涨价、集体转嫁成本的动机有关，如铜铝价格暴涨导致家电价格线上线下均出现上涨趋势。最后一种情况与行业去库存较大所以有串谋保价或不合理收费的动机有关，如房地产业、汽车业。

最好的普法是执法。《反垄断法》实施已进入第十个年头，之所以仍需要如此密集地对这么多行业开展普法宣传，尤其是像银行业，需要在央行启动存贷款利率市场化改革，几年后再进行反垄断培训，都与我国反垄断执法案件仍旧偏少、处罚偏轻，以致于许多企业尤其是国有企业不够重视有关。

以山西发电企业串谋操作价格为例，其违法行为持续超过一年，几乎波及山西全省，但最终只按违法企业上年度相关销售额1%处罚，且没有像2008年查处液晶面板案那样，依法没收违法所得，或者勒令返还不当得利给受损害的当事人。而且在处罚后，山西电力直接交易成交价仍维持在之前垄断协议限定的价格范围内，更难免让外界担忧：由于处罚力度弱，串谋定价只是从公开转为“地下”而已。

同样，2017年7月底，国家发改委查处的中央级企业华润集团旗下孙公司浙江新赛科、天津汉德威与潍坊隆舜和医药有限公司（原潍坊顺通）达成异烟肼原料药包销协议使涉案药品价格上涨最高达20多倍。但是，反垄断执法部门对涉案的华润孙公司不仅没有没收违法所得，也没有参照欧美反垄断执法惯例，按违法企业所属集团全球营业额为基数计算罚款，而是仅按上年度相关药品销售额的1%处罚。罚款仅占浙江新赛科最近一个会计年度营收和净利润的比例分别为0.2150%、2.0754%，占华润子公司华润双鹤最近一个会计年度营收和净利润的比例分别为0.0053%、0.0405%。对华润集团而言，可谓只是九牛一毛。

而2014年启动的汽车行业反垄断调查，目前仍局限于部分外资与合资品牌，且都点到为止，仅查处违法企业在某一省市范围内的限制最低转售价格，而其他省份未能跟进调查同类违法行为。类似地，证券交易手续费、保险代理费率、水泥价格也先后在多个省份被媒体爆出价格操纵问题，但2014年以来只有个别省份做出过查处。这不仅不利于其他省份消费者维权，也会让违法者在框定违法成本后更倾向于得过且过，继续通过违法行为多赚一笔是一笔。

如果参照欧美竞争法实践惯例，按违法企业所属集团公司上年度全球营业额1%至10%计算罚款，那么不仅可以让违法行为得不偿失，更会激励集团公司注意对下属企业的合规要求，全面排除同类违法行为，预防同类违法行为的出现。

相反，如果反垄断执法不以集团企业营业额为基数计算罚款，也不没收违法所得，罚款最高仅限于被查省份内违法行为所涉产品或服务上年度销售额的10%，那么只要违法所得高于这一水平，就会刺激更多行业乐于找“供给侧改革”“环保整改”“上游涨价”等各种理由为违法行为打掩护，为操纵价格大肆牟利找借口。

除了处罚力度弱容易诱发各行业此起彼伏的价格操纵，扰乱市场秩序和供需发展，增加宏观调控困难外，价格异常波动会使得反垄断执法机构有限的专职执法人员更加捉襟见肘，只能更多依赖提醒告诫来警示相关行业龙头或地方纳税大户。

缺乏有力的行政处罚作后盾，没有强大的执法队伍作依托，面对如此多被提醒告诫的反垄断违法高危行业，提醒告诫背后恐怕难免留下更多无奈和相关市场中小企业与消费者遭受违法侵害时的无助。（作者系同济大学法学院知识产权与竞争法研究中心研究员）