从TPP看“一带一路”战略的制度保障

    ■江家喜

    编者按：“一带一路”战略的实施，亟须一系列制度保障。中国应通过建立一定形式的经济联盟，尤其是多边FTA，来从制度上保障“一带一路”战略的推进。而这种多边或区域FTA的构建，应该根据“一带”和“一路”沿线不同地区的不同情况，提出不同的构思。鉴于美国主导的TPP可能会对中国造成不利影响，加快构建中国—欧盟自贸区成为这一系列自贸区构建中的重头戏。

    10月5日，由美国、日本、澳大利亚、新加坡等12国参加的《跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称TPP）正式达成，涵盖内容十分广泛，不仅涉及投资及投资保障，更涉及货物贸易、服务贸易、电子商务、政府采购、国有企业、竞争政策、知识产权、劳工保护、环境保护、争端解决等诸多领域，关税减让水平高，市场开放程度高，在环保、劳工、知识产权、企业治理、政府采购等方面都对参与国提出了新的要求。

    TPP是一个上千页的庞大的国际贸易协定，其性质究竟如何，是否为围堵中国而制定，不能仅根据一两个政治家的华丽辞藻进行判断。实际上，要理性判断TPP的性质及其可能带来的效果，首先需要研究美国的整体贸易谈判规划，以及TPP条款的具体内容。从美国整体贸易谈判规划来看，美国在太平洋谈判TPP的同时，也在大西洋与欧盟谈TTIP（《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》）。而不应忘记的是，美国自1994年开始，也一直企图谈一个覆盖全美洲的FTAA（《美洲自由贸易区协定》）。这就说明，虽然没有进行类似语言概括，美国一直在追求自己的“一带一路一后院”战略，其“一带”即太平洋经济带，“一路”即通往欧盟经济之路，“一后院”即美洲经济后院。

    美国主导的TPP及其背后的“一带一路一后院”投资和贸易战略，对我国研究推进“一带一路”战略，显然具有一定的启发和借鉴意义。

    实现战略目标需要制度保障

    我国的“一带一路”战略具有高度的国际政治、经济、文化意义，受到国际社会高度关注理所当然。对于“一带一路”具体战略目标虽有争议，但一般认为，可以概括为几个方面：第一，消耗外汇储备，使其转化为产生合理收益资产，避免外汇储备过高带来的巨大风险；第二，转移过剩产能，将其投资海外，带来合理投资回报；第三，促进和加速人民币国际化，提升中国在国际金融市场的大国地位；第四，通过对沿线国家投资，强化与相应国家间的关系，保证中国的地缘政治影响力；第五，促进与沿线国家的贸易往来，实现与沿线国家经济、人文等全面交往，扩大中国在世界上的影响等。

    但是，海外投资与海外援助并不当然只带来投资国与援助国所希望的政治、经济和文化影响。任何战略的实施，如果没有相应的制度保障，可能无法实现其战略目标。从历史上看，由于缺乏相应的制度保障，很多国家的海外投资与海外援助战略最终归于失败。

    以日本对中国投资为例。日本自20世纪80年代开始积极对中国大陆投资，其战略目标显然包括赚取利润和积累对中国大陆的政治、经济和文化的影响。经过多年的投资，到2014年，日本在中国大陆的累积投资规模达到984.69亿美元，涉及食品、纺织、机械、电子、电器、服装、钢铁、化工等众多领域。但是，自2013年安倍晋三重新上台积极推广其政治大国计划后，在钓鱼岛问题上挑起事端，中日关系急转直下。日本在中国大陆多年的投资和援助不仅未能扩大其在中国大陆的政治、经济和文化的影响力，反而造就大批中国人对日本的敌视。日本30多年来实行的通过对中国大陆投资以扩大日本影响力甚至势力范围的战略，可以说已经彻底走向失败。

    日本在中国的投资与援助战略失败的原因可能很多，但最重要的是，日本在对中国大陆进行大规模投资之前或之时，并没有构建一个相应的国际制度，为其投资产生应有的影响力提供保障。没有相应的制度保障，长期、大规模的投资并不能达到预定的战略目标。

    需要构建什么样的制度保障

    要通过投资和援助实现战略目标，究竟需要构建什么样的制度保障呢？签订双边投资条约或协定（BIT）是不是这样的制度保障呢？BIT当然可以提供一定的制度保障，但是由于其就投资论投资，受限于接受投资国既有的法律框架，没有从整体制度环境上作出保障，其作用是非常有限的。实际上，通过对历史上大规模的投资与援助计划进行观察与分析，笔者认为，只有政治友好保障、军事同盟保障和经济联盟保障，才能提供较为全面的制度保障。

    第一，政治友好保障。一国对另一国的投资能不能产生相应的政治、经济和文化效果，显然与这两个国家能否维持政治友好有关。只要能维持两国的政治友好关系，一国对另一国的投资和援助应该就可以发挥其应有的战略效果。

    第二，军事同盟保障。二战后，美国通过马歇尔计划对西欧各国进行了广泛的投资和经济援助，促进西欧各国经济复苏及一体化，使得西欧成为美国与苏联冷战的强大前沿阵地。马歇尔计划之所以能产生美国想要的战略效果，是因为美国同时与西欧结成了军事同盟，即成立了北约组织。没有北约组织，很难想象美国在西欧的投资和援助仍然能给美国持续带来相应的政治、经济和文化影响。

    第三，经济联盟保障。除却政治友好保障与军事同盟保障外，目前世界上通用的一种有效的国际投资制度保障是经济联盟（在广义上使用）。经济联盟可以是关税同盟，超越关税同盟的如欧盟和欧亚经济同盟之类的联盟，以及基于自由贸易协定（FTA）的自由贸易区（FTZ-Free Trade Area，不同于FTZ-Free Trade Zone）。

    从我国的情况看，我国习惯于运用政治友好保障方式，辅以双边投资协定。但是政治友好保障方式的弱点也很明显。一旦两国中的一国政治环境发生重大变化，投资国在被投资国实施的投资战略，可能会毁于一旦。日本在中国大陆的投资就是典型一例。另外的典型例子可能包括我国在斯里兰卡和缅甸的大规模投资。由于斯里兰卡和缅甸执政党的更替，我国在斯里兰卡和缅甸投资的长远战略目标，已经陷入难以实现的状态。

    基于军事同盟的制度保障当然是有效的。但是没有特定的条件，建立军事同盟显然不具备可行性。因此，当前世界流行的国际投资制度保障是经济联盟。就经济联盟来说，虽然建立一个像欧盟或欧亚经济同盟这样的超级经济联盟比较困难，甚至建立关税同盟也很有难度，但是建立双边或多边（本文并不区别英文的Plurilateral和Multilateral）的FTA却是极为可行的。

    （作者系北京市时代九和律师事务所高级合伙人）