新常态下探索闲置低效用地机制

    ■刘印刚  杨莹莹

    山东省章丘市把盘活存量、内部挖潜作为破解土地供需难题、促进经济发展方式转型升级的重要途径，在闲置低效用地清理盘活方面进行了一些探索创新。近年来累计盘活6000亩，促进了全市经济发展方式由“外延式”扩张向“内涵式”增长转变，实现了土地节约集约利用和产业转型升级的“双赢”。

    一、开展闲置低效用地清理盘活工作形势要求

    “严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”是当前土地利用方式的主基调。一方面，国家对土地实行用途管制和年度计划控制，国家、省市相继制定出台节约集约利用土地的相关规定，将着力盘活存量建设用地作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的重要依据。同时，对新增建设用地指标分配引入竞争机制，严格控制新增建设用地规模，使新增建设用地指标争取日益困难。另一方面，闲置低效用地与当前用地指标紧张及经济社会快速发展的用地供需矛盾不相协调，土地利用方式相对粗放，造成投资强度偏低、土地产出率和财税贡献率不高，相对弱化了土地资源的价值。开展闲置低效用地清理工作是新形势下破解国土资源管理工作“两难”局面的重要途径和必然要求。

    二、开展闲置低效用地清理盘活工作的主要做法

    近年来，章丘市加大闲置低效用地清理处置力度，研究对策办法，腾出宝贵的土地用于安排新的项目，促进土地二次开发。在取得初步成效的基础上仍需加大清理处置力度，以加快土地利用方式转变，提高节约集约利用水平。主要做法有：

    （一）领导重视，凝聚共识，形成政府主导、部门配合的协调联动机制一是领导高度重视。把清理盘活闲置低效用地列入重要议事日程，市委常委会、市长办公会多次专题研究土地节约集约利用工作，成立了以市长为组长，分管市长为副组长，18个部门、20个镇街为成员的闲置低效用地处置工作领导小组，设立国土、开发区、国地税等9个单位为成员的闲置低效用地处置联合办公室，形成了清理处置工作的强大合力。

    二是进行探索创新。农村集体闲置低效用地不容忽视，经摸底约占总量的25%。积极探索集体经营性建设用地盘活的新途径，拟定承租价格、建立信息共享平台、推动盘活利用、显化土地价值，是土地高效利用的必由之路。

    （二）强化措施，积极推进，形成一地一策、及时高效的分类处置机制充分发挥明水经济技术开发区的示范带动作用，以镇街五小企业聚集区、集体经营性建设闲置土地为清理盘活重点，注重方式方法，分类高效推进。

    1.做到三个明确

    一是明确工作程序。采取“镇街自查摸底上报，闲置低效用地认定处置工作组调查取证、集中会诊、拟定处置方案，政府批准实施，分类灵活处置”的工作程序，以保证清理出的闲置低效用地全面客观、认定准确，依法处置。二是明确处置原则。遵循先易后难的原则。以会审确定的第一批37个重点处置低效用地为突破口，重点清理亩均税收在3万元以下的低效用地。保持高质量准入的原则。按照行业目录及节约集约用地的准入门槛，严格把关新上项目质量，成熟一个、盘活一个，形成良性滚动发展格局。三是明确成因、因症施策。闲置低效用地的产生既有市场竞争、结构调整等经济因素，也有企业经营管理、政府部门规划调整、准入把关不严、监督执法及制度方面等社会原因，必须深挖根源，分类灵活处置。力诺、宏大房产、机场货运等企业自身原因形成的闲置，已全部启动闲置土地处置程序。

    2.建立共享平台

    依托建设用地供后开发利用全程监管系统，建立闲置低效用地盘活网上信息共享平台，对拟处置的闲置低效用地信息向全社会进行公开，吸引和鼓励各类市场主体参与闲置低效用地再开发利用。例如：山东科兴生物有限公司通过这一平台，盘活开发区1宗闲置土地，建设多层厂房，容积率达2.27,亩均税收190万元/年，有力促进了土地节约集约利用。

    3.采取七种模式

    一是协议有偿收回重置模式。与建设用地使用权人通过协商以协议方式收回土地使用权，进行充分盘活利用。

    二是依法转让开发利用模式。鼓励企业间以转让、租赁的方式进行盘活利用。

    三是纳入政府储备盘活模式。对原闲置低效用地收回后及已批回尚未建设的用地纳入政府储备。

    四是因规划调整重新开发模式。因政府原因构成闲置低效，协议收回其原国有土地使用权，重新利用。

    五是协助企业间协商共建模式。协助有实力的新的投资主体，通过合作共建、嫁接项目等方式，提高土地利用集约化水平。

    六是利用挂钩异地指标置换模式。对章丘市棉麻公司、刁镇王福粮所等地理位置偏僻、长期闲置无法开发利用的国有闲置土地，创造性的利用挂钩政策，实行用地指标全市统筹异地置换，拓展发展空间。

    七是签订补充协议限期开发模式。对10家投资强度、建筑强度、产出效益达不到节约集约用地标准，且有发展潜力和市场前景的企业，签订补充协议，督促企业限期追加投资。

    （三）健全制度，全程监管，建立预防闲置低效用地的长效机制

    改进土地调控方式方法，改进工业用地出让方式，由以批地为主逐步向批地、供地并重的管理模式转变，形成“批前早介入、供前严把关、供后重监督”的全程监管机制，严把项目入口关，提高新增建设用地项目投入产出综合效益，提高项目质量，从源头上防止新的闲置低效用地产生。

    一是改进工业用地出让方式。贯彻落实国土资源部《节约集约利用土地规定》，从根本上解决用地粗放管理的问题；拟定《章丘市关于改进工业用地出让方式的通知》、《章丘市建设用地租赁暂行管理办法》，对工业用地采取先租赁后出让为主，一次性50年出让、缩短工业年期为辅的出让方式，制定国有、集体建设用地具体租赁办法，制定集体建设用地承租指导价，有力推动土地管理经营方式创新，从源头上解决土地粗放利用的问题。

    二是对新增建设用地实行全程监管。用地报批前，严把建设用地项目入口关，按照省厅、市局节约集约用地需求，结合实际，在挂牌出让过程中增加工业项目建设承诺书，在土地出让合同、成交确认书中追加补充条款，将项目开竣工时间、投资强度、亩均利税列入其中，形成合同制约，从源头上提高项目准入门槛。项目供地前，按照国家节约集约用地标准和禁止、限制目录供地，核定建设用地规模。用地批复后，对重点项目提前介入、超前服务，让土地尽快发挥效益。项目供地后，加强供后监管，将供地后项目的开竣工纳入土地执法监察范围，定期巡查、督促项目施工进度，防止出现闲置低效用地。

    （作者单位：山东省章丘市国土资源局）